【内容摘要】 我国实行宅基地集体所有、“一户一宅”等法律制度，所以农村宅基地使用权转让受到较大的限制，不能自由转让。对于农村宅基地使用权转让行为的效力认定，应参照农村房屋买卖的做法进行认定。在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。在非试点地区，农民将其农村房屋或宅基地使用权转让给本集体经济组织以外的个人，合同应被认定为无效。绝大多数相关纠纷是由于宅基地使用权转让后因在其上所建造的房屋被拆迁征收引起的，应由房屋所在地的人民法院管辖。在司法实务中，有一定争议的是过错责任比例的认定，争议较大的是损失赔偿范围的认定，对于受让人的损失计算通常是参照转让人获得的拆迁征收利益进行认定的。作者结合所办理的多个实务案例，对相关纠纷处理中的特殊情况进行分析并提出建议：被征收人选择按人口数进行安置还是选择房屋产权调换；对于“一户多宅”被征收情况的处理；转让人对受让人的损失赔偿的计算依据；对类似案件不同判的情况处理；合同有效与无效的责任承担差异；合同无效但对征收补偿利益的约定仍有效。

因为我国实行宅基地集体所有、“一户一宅”等法律制度，所以农村不动产（包括房屋所有权与宅基地使用权）转让受到较大的限制。在实践中，农村房屋买卖比较常见，是指村民作为出卖人与买受人约定，将农村房屋所有权转让给买受人，从而取得相应价款的一种民事法律行为。根据我国土地管理法律相关规定，农村宅基地使用权不能自由转让，虽然法律并没有禁止农村房屋买卖，但根据“房地一体”原则，农村房屋买卖必然会导致相应的宅基地使用权随之转移。在一些地方，由于历史原因存在“一户多宅”现象或其他原因，所以还存在宅基地使用权私下转让的情况，现实情况比较复杂。

农村房屋买卖或宅基地使用权转让后在该宅基地上建造房屋，后因农村房屋被征收引起出卖人（出让人）与买受人（受让人）之间发生纠纷的情况比较常见。根据最高人民法院印发修改后的《民事案件案由规定》，与此相关的案由有两个：一是“农村房屋买卖合同纠纷”，设在“十、合同纠纷”下“91.房屋买卖合同纠纷”中；二是“宅基地使用权纠纷”，设在“七、用益物权纠纷”。也有些法院在立案时将涉及宅基地使用权转让的案件列为“合同纠纷”。无论将案由定为合同纠纷还是用益物权纠纷，实际上这两类案件有较大的相似性，所以本文放在一起进行讨论，笼统称为“农村宅基地使用权转让”相关纠纷。

一、农村宅基地使用权转让的常见情形

实践中，农村宅基地使用权转让主要有以下一些情形：1.某些地方由于历史原因存在“一户多宅”（ 宅基地）现象，村民出于经济利益考虑将自己申请但不实际建造房屋的宅基地转让给他人；2.有些村民想建造大房屋但自己的宅基地面积不足，出资向其他村民购买宅基地“指标”，即由符合分户条件的村民提出宅基地申请，获批后将宅基地使用权有偿转让给受让人占有使用；3.以村集体的名义向村民“有偿”方式（如拍卖）出让宅基地使用权。

根据受让人的不同，可以将宅基地使用权转让分为三种类型：1.同一集体经济组织成员之间的宅基地使用权转让；2.非本集体经济组织成员受让宅基地使用权；3.村集体与村民之间的宅基地使用权转让。

无论是农村房屋买卖还是宅基地使用权转让，一般是无法办理产权转移登记。如果在宅基地上建造房屋，应以宅基地使用权人（也是宅基地使用权的出让人，以下简称出让人）的名义办理建房许可手续，即使办理房屋产权登记，也应登记在宅基地使用权人的名下。

《不动产登记操作规范（试行）》（国土资规〔2016〕6号）规定了办理宅基地使用权及房屋所有权转移登记的适用情形，其中“10.3转移登记”中规定：“已经登记的宅基地使用权及房屋所有权，有下列情形之一的，当事人可以申请转移登记：1.依法继承；2.分家析产；3.集体经济组织内部互换房屋；4.因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书等导致权属发生变化的；5.法律、行政法规规定的其他情形。” 虽然该规定中没有包括“农村房屋买卖”或“农村宅基地使用权转让”等情形，但如果受让人是本集体经济组织成员且没有其他宅基地上所建房屋，那么该转让的农村房屋是有可能办理产权转移登记的；如果买受人已有其他宅基地上所建的房屋，按照“一户一宅”的原则，应无法办理产权转移登记。

2019年9月11日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》第5条规定：“在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地。……转让合同生效后，应及时办理宅基地使用权变更手续”。所以，如果受让人是没有宅基地但符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员，转让合同生效后，可以办理宅基地使用权变更手续，根据现在“两证合一”的登记做法，应该可以办理农村房屋所有权的产权转移登记。

二、农村宅基地使用权转让行为的效力认定

在实践中，同一集体经济组织成员之间的农村房屋买卖，因为合同履行并不会导致宅基地使用权流转到本集体经济组织之外，对本集体经济组织享有的集体土地所有权不构成影响。故对同一集体经济组织成员之间进行的农村房屋买卖在法律上无重大障碍，在司法实践中，法院会对农村房屋买卖合同效力一般予以认可。如果受让人是房屋所在地的集体经济组织的成员，即使该受让人此前已有其他宅基地上所建的房屋，也不会因违反“一户一宅”原则而导致农村房屋买卖合同被认定为无效。

对于非本集体经济组织成员（包括其他集体经济组织成员或城镇居民）购买农村房屋，一般会被法院认定为合同无效。因为宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特有的身份关系相联系，不允许自由转让。农村房屋买卖名义是买房，在“房地一体”原则下，处分房屋所有权的同时处分了宅基地使用权，该行为会实质损害所在集体经济组织享有的集体土地所有权，所以一般会被认定为无效。非本集体经济组织成员购买农村房屋，也存在合同被认定为有效的一些例外情况。

《民法典》第153条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。”如果受让人非农村房屋所在地的集体经济组织成员，法院通常会以案涉合同违反法律、行政法规的强制性规定而认定合同无效。主要法律依据是《土地管理法》第62条中规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”

在农村宅基地管理领域，我国长期采用政策方式进行管理。如2019年9月中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中第6条规定：宅基地是农村村民的基本居住保障，严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。2025年中央1号文件《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》再次强调：“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。”

在上述的三种宅基地使用权转让中，同一集体经济组织成员之间的宅基地使用权转让行为类似同一集体经济组织成员之间的农村房屋买卖，法院一般会对合同效力予以认可。非集体经济组织成员受让宅基地使用权，一般会被认定为违反法律、行政法规的强制性规定而无效。农村集体经济组织违规将集体所有的土地转让给村民用于建设房屋，不符合“一户一宅”原则，合同被认定为无效的，双方对合同无效都有过错的，农村集体经济组织应赔偿受让人的损失。

《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》（法〔2016〕399号）第19条规定：在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。

关于试点地区名单，见全国人大常委会《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（2015年2月27日第十二届全国人大常委会第十三次会议通过）。

三、因农村宅基地使用权转让引起的纠纷处理

虽然因农村不动产转让引起的类似纠纷案件较多，但最高人民法院至今还没有出台专门的司法解释。对于农村房屋买卖问题，在三个全国民事审判工作的会议纪要给予了较为明确的规定。具体见：2011年10月9日，最高人民法院办公厅“关于印发《全国民事审判工作会议纪要》的通知”（法办〔2011〕442号）第三部分“关于房地产纠纷案件”第15条规定；2015年最高人民法院《全国民事审判工作会议纪要》第35条规定；《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》（法〔2016〕399号）第19条、第20条规定。此外，北京市、上海市、广东省、安徽省等地的高级人民法院也出台了审理农村房屋买卖合同纠纷案件的指导意见。从最高人民法院及部分高级人民法院关于农村房屋买卖处理的相关规定及相关法院裁判文书可见，对于非本集体经济组织成员购买农村宅基地上房屋的情况，法院一般会认定案涉合同无效，只是认定合同无效的依据和理由有所不同。

宅基地使用权转让后，受让人大多会在宅基地上建造房屋后使用。绝大多数相关纠纷是后来因在该宅基地上所建的房屋被拆迁征收引起的。各地的做法通常是将登记的宅基地使用权人作为房屋的被征收人，出让人作为宅基地使用权人获得安置补偿后，通常不愿意将征收利益与受让人分享。宅基地使用权的受让人将面临自己所建的房屋被拆迁但自己未获得征收补偿利益的不利情况，在调解或协商未果的情况下，所以只能提起诉讼，要求出让人退还所支付的款项并赔偿损失。

如果受让人作为原告提起诉讼，首先应判断案涉的宅基地使用权转让合同是否有效。如果是发生同一集体经济组织成员之间的宅基地使用权转让或可以被认定合同有效的其他特殊情形，合同应为有效。如果所建房屋已被征收（包括已经签订房屋拆迁安置补偿协议，房屋待拆除），没有继续履行合同的可能性，原告应根据《民法典》第566条的规定，诉请合同解除，要求被告退还所支付的款项并赔偿损失。如果是发生非本集体经济组织成员之间的宅基地使用权，合同应为无效。原告应根据《民法典》第157条的规定，诉请合同无效，要求被告退还所支付的款项并赔偿损失。

有些地方以房屋实际使用人（即宅基地使用权的受让人）作为被征收人，可以获得相应的货币补偿。如果出让人作为原告提起诉讼，一般是诉请合同无效，要求受让人退还房屋或返还宅基地使用权。最高人民法院民事审判第一庭编的《民事审判指导与参考》2019年第2辑收录的案号为（2016）浙1003民初2606号的宅基地使用权纠纷案件。该案裁判主旨：出让人向集体经济组织成员之外的人员转让宅基地使用权后，又主张合同无效的，应认定出让人对合同无效承担较大的过错责任，需赔偿给买受人造成的大部分经济损失（出让人承担90%过错，买受人承担10%过错）。该案观点对类案有较大的指导意义。

无论案由是“宅基地使用权纠纷”还是“合同纠纷”，因为涉及农村不动产，所以根据《民事诉讼法》第34条第（一）项的规定“因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”，都应由房屋所在地的人民法院管辖。所以，相关纠纷通常是初级与中级人民法院在审理（包括一、二审），几乎没有最高人民法院或高级人民法院审理（包括二审、再审）的案件。

如果是宅基地使用权转让，出让人应返还受让人的转让款，受让人应向出让人返还宅基地。对于房屋征收中房屋建造及装修价值部分（一般应有拆迁评估明细表），应归属于房屋建造人即受让人所有。

在司法实务中，有一定争议的是过错责任比例的认定。在相关纠纷处理时，一般推定双方均应知道法律、行政法规及国家政策对农村房屋买卖与宅基地使用权转让的限制性规定，故双方对于合同无效均有过错。在司法实践中，合同会被认定为无效，法院一般会认为出让人负主要责任（通常为70%），受让人负次要责任（通常为70%）。

在司法实务中，争议较大的是损失赔偿范围的认定。案涉合同无效主要是对受让人造成的损失。有观点认为，受让人遭受的最大损失是丧失另行向他人购买房屋所产生的房屋增值利益损失，这是一种信赖利益的损失。这是一种合乎逻辑的理论观点。但在实践中，这种损失很难进行计算，所以法院可以进行说理，一般不按此认定损失数额。

虽然，合同无效后，受让人可以请求返还购房款并支付中国人民银行同期同类银行贷款利息。但这种损失赔偿很难弥补对受让人造成的实际损失，对出让人有利。受让人遭受的损失，除了房屋建造、装修损失等（一般由征收部门委托评估机构进行价值评估，纳入经济补偿范围）之外，其实际损失还包括受让人失去此后对案涉房屋的占有使用权益。但这种权益很难进行价值评估，所以法院一般是酌定一定数额的损失赔偿。

实践中常见的是，很多类似纠纷是由于该农村房屋被拆迁征收引起的，对于受让人的损失计算通常是参照转让人获得的拆迁征收利益进行认定的。有些法院直接判决双方对于农村房屋拆迁征收利益的分配比例。因为在集体土地征收过程中，涉及征收农村村民住宅的，《土地管理法》第48条规定了“重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等”补偿安置方式，被征收人对补偿安置方式有一定的选择权，所以需要结合被征收人的情况及选择不同的补偿安置方式进行具体分析。

四、相关纠纷处理中的特殊情况分析

（一）被征收人选择按人口数进行安置还是选择房屋产权调换

在相关纠纷处理时，被告（宅基地使用权的出让人，下同）往往会以自己所在家庭户是按照人口数进行安置为由进行抗辩，认为安置房的面积与人口数直接相关，与被征收房屋的面积无关。需要注意的是，各地的规范性文件中都会规定被征收人对补偿安置方式有一定的选择权，被征收人一般会选择对其比较有利的补偿安置方式。如果家庭人口较多、被征收的房屋面积不大，显然按照人口数进行安置比较有利；如果被征收的房屋面积较大，被征收人可以选择采取货币补偿或房屋产权调换方式（如按照被征迁房屋的合法补偿面积进行1：1安置）。但无论按照何种补偿安置方式，都是建立在案涉房屋被拆迁征收的基础上的，所以被告应承担参照拆迁征收利益进行计算认定的损失赔偿责任。但法院在判决时会考虑这种情况，如果被告的家庭户人口数较多，如果按照安置房面积计算损失赔偿，明显对原告比较有利、对被告不利。所以，在此情况下，法院通常会适当降低出卖人承担的过错责任比例（如60%），或者直接酌定一定数额的损失赔偿。

（二）对于“一户多宅”（住宅）被征收情况的处理

有些地方由于历史原因存在较多的“一户多宅”现象，在农村房屋征收，征收部门通常会征收被征收人名下的全部农村房屋后才对被征收人的所有家庭成员予以安置。这样，被征收的农村房屋中既有被告自己所居住的房屋，又有原告所建造或实际占用的房屋。如果被征收人选择按照家庭人口数进行安置，情况会比较复杂。如果征收部门只征收被征收人所居住的房屋，理论上被征收人也可以获得相应面积的安置房，所以被征收人会以此作为抗辩理由。但因为受让人所建造或实际占用的房屋也被征收，不对受让人进行经济赔偿显然不符合公平合理原则。所以，法院一般会按照被征收的房屋面积情况来计算相应的损失赔偿数额。如果被征收的两处房屋面积相差不大，如果能明确被征收房屋的合法补偿面积，可以按照面积确定比例；如果无法明确，也可以各一半比例来确定。但实践中也会出现被征收的两处房屋面积相差较大的情况，如果按照被征收的房屋面积情况来计算，可能会出现对一方明显有利、对另一方不利的情况。作者建议：应按照被拆迁的房屋合法建筑面积计算相应的拆迁征收利益来认定损失赔偿数额，并可以酌情调整，如按照宅基地使用面积计算比例或各分一半。

（三）转让人对受让人的损失赔偿的计算依据

在司法实务中，多数法院判决是按照出让人所得的拆迁征收利益来计算应向受让人赔偿损失的计算依据。但在实践中，拆迁征收利益往往是不太清楚的，因为除了安置房以外，可能还有车位、裙房、店铺等，政府部门会给被征收人一定的补助与奖励费用，如搬迁费、临时安置费、按时搬迁奖励费等，被征收人还需要自己向征收部门支付部分费用，如房屋结算价。这些费用虽然写入房屋拆迁补偿协议书中，是被告预期可得利益，但在诉讼时往往被告还没有领到，有些费用需要结算后才能明确。如果双方对安置房屋市场价达不成一致，计算拆迁征收利益前，需要对安置房、车位等财产权益进行价值评估，花费较多的时间。而且，受让人的直接损失是失去对被征收房屋此后的占用使用权益，并不是对拆迁征收利益的期待利益。作者提出了一种新观点：可以按重新购置房屋价格计算损失。如果受让人在现居住地没有其他住所，房屋被拆迁后，会使得居住条件明显下降，需要购买商品房。新购置房屋的面积由法院酌定，可以参考被征收房屋的面积、新旧、位置，此前受让人在该房屋中已生活居住的时间、受让人家庭的成员人数等因素。购房价格可以按照当地商品房的平均价格或安置房所在小区的平均评估价格计算，这种计算方法比较简单，也合情合理，可作为法院审判类似纠纷案件的备选方案。但目前在司法实务中，还没有类似的计算方式，基层法院的法官一般不敢尝试如此判决。

（四）对类似案件不同判的情况处理

作者曾代理了三个类似案件：三个案件的原告都不是房屋所在地的集体经济组织成员，当初都是由当地村民转让宅基地使用权，而且位置相近，所以一起出资建造了一幢四层楼，成为邻居。后来，该地被纳入拆迁范围，所以所建的房屋被征收。而且转让人都是有两处房屋被征收，包括受让人所建造的房屋。后来，三位受让人先后提起诉讼，三个案件的案由都是宅基地使用权纠纷，判决的结果都是认定宅基地转让协议无效，转让人应退还转让款并赔偿损失。但损失认定差异较大，分别是1131614.94元、1478282.25元、1587119元，出现这种类似案件不同判的情况，主要原因是：三个案件的转让人的家庭人口数不同，所以安置面积有所差异，安置房因层数差异导致评估单价差异较大。从情况看，三个类似案件的受让人的情况很相似，被征收房屋面积基本相同，直接损失也应该相似。但因为损失计算依据是转让人所得的拆迁征收利益，所以判决认定的损失也有较大的差异。如果在不同地域的案件中，存在这种差异是正常的，但在同一地域类似案件出现不同判的情况，显得不正常。作者建议：法院对处于同一区域的类似案件尽量采取同判的做法。

（五）合同有效与无效的责任承担差异

作者代理某村的几个相似案件：当地多个村民转让宅基地使用权，通过村集体来安排宅基地位置，其中有些转让给本村村民，也有些转让给非本村人。受让人一起出资造楼。后来，该地被纳入拆迁范围，所建的房屋都被征收。非本集体经济组织成员之间的宅基地使用权转让，显然合同无效，双方应承担一定的过错责任，以拆迁征收利益为基础并按照过错责任比例计算相应的损失赔偿责任。同一农村集体经济组织成员之间的宅基地使用权转让，合同应被认定为有效，所以本村村民提出的诉讼请求是解除合同，并要求退还转让款与赔偿损失。从理论上分析，因房屋被征收导致解除合同，但合同有效，本村村民不存在过错，所获得的损失赔偿数额应高于非本村村民的受让人获得的损失赔偿数额。但在司法实务中，出现一定的争议，主审法官认为：在农村房屋征收时，本村村民已经获得安置，所以不能进行重复安置。认定合同有效，并不会导致安置面积增加，所以不存在损失。而且出让人所在家庭是按照人口数进行安置的，所以应考虑这种特殊情形，不能将所得拆迁征收利益全部归属买受人。但如果本村村民不能获得经济损失赔偿或者所获得的经济赔偿数额少于非本村村民的受让人获得的损失赔偿数额，这种非正常情况显然与上面的分析相悖，而且也不符合公平合理的原则，需要值得注意。

作者的原告代理意见认为：双方当事人是同一农村集体经济组织成员，所以案涉的《屋基转让协议书》应认定为有效。原告获得的赔偿数额应不低于合同无效时受让人能获得的经济赔偿，否则违反公平合理的一般原则。如果协议可以变更，应按照变更后的协议计算原告所得的拆迁征收利益，并在此基础上计算损失。如果无法变更协议，应按照案涉房屋的实际合法面积置换所得的安置面积计算损失。

（六）合同无效但对征收补偿利益的约定仍有效

如果宅基地使用权转让协议被认定为无效，是否意味着合同中所有内容都无效？如果双方对案涉房屋以后被拆迁获得的征收补偿利益进行分享进行约定，该约定是否有效？

根据《民法典》第156条与第507条规定，即使案涉合同无效，不影响独立存在的有关解决争议条款的效力，如果案涉房屋被拆迁，双方应按照诚信原则，按照合同约定处理征收补偿利益分配事宜。

广东省高级人民法院于2022年12月15日发布的《关于审理房屋买卖合同纠纷案件的指引》第13条第2款规定：“宅基地上房屋买卖合同无效，合同对将来因征收、征用取得的房地产补偿款分配有约定，当事人一方请求参照该约定分配补偿款的，人民法院可以根据补偿款的性质和类别酌情予以支持。”该指引经报最高人民法院审查同意，所以对其他法院处理类似案件也有一定的指导意义。

从该规定可见，案涉合同无效，征收补偿利益归属的约定仍然有效。约定虽有效，但法院在处理争议时存在一定自由裁量权，即“根据补偿款的性质和类别酌情予以支持”。根据公平合理和诚实信用原则，如果双方在合同中约定征收补偿利益全部归受让人所有，法院一般应判决征收补偿利益的大部分可以归属于受让人；如果双方约定按照一定的比例分享，法院应尊重当事人的约定。

综上所述，由于我国的农村广大、历史情况复杂且目前还正在进行农村宅基地管理制度改革，各地很难以同一种标准去处理不同的情况，法院可以参考农村房屋买卖合同的认定与做法，去处理农村宅基地使用权转让引起的纠纷。等条件成熟时，最高人民法院可以出台司法解释或高级人民法院出台司法文件（如指引）指导基层法院对类似案例的审判实践。如果条件暂时还不成熟，最高人民法院可以在人民法院案例库中选入部分关于农村宅基地使用权转让的典型案例，让基层法院在审理类似案例中可以有个明确的参照。